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探索政企携手 盘活国有资产 助推区域经济高质量发展

探索政企携手 盘活国有资产 助推区域经济高质量发展

时间:2021-1-11 作者:民建遵义市委课题组 来源:本站原创 浏览次数:

“十九大”报告指出,要坚持解放和发展社会生产力,坚持社会主义市场经济改革方向,优化存量资源配置,培育新增长点、形成新动能。近年来,遵义市经济持续快速发展,国有资产规模不断扩大,为区域经济发展增添不懈动力,但在国有资产的配置、使用效率、处置规范透明管理以及市场化水平等方面仍有不足之处。本文在通过播州区、遵义市、上海市长宁区等区域的调查分析基础上,结合遵义实际,积极探索政企携手合作,盘活国有资产的思路和举措,为区域经济发展增添活力。

一、播州区国有资产总体概况

国有资产,是指属于国家所有的一切财产和财产权利的总和。主要分为行政事业性国有资产、经营性国有资产和资源性国有资产。本文主要以播州区数据为例,研究行政事业及经营性国有资产相关情况。根据播州区2019年末行政事业单位及国有企业资产明细表汇总,全区拥有国有资产总面积464.2万平方米,其中行政事业办公用房约82.32万平方米,教育相关用房91.56万平方米,门面及商铺50.62万平方米,车库车位26.25万平方米,住房相关45.74万平方米,厂房40.1万平方米,其他127.61万平方米。其中出租、出借以及商服使用面积71.55万平方米,工业用地或厂房24.99万平方米(不含铝业公司持股和苟江园区基础设施建设面积),处于闲置标识或未使用状态面积约58.97万平方米。

根据2020年播州区区直63家机关单位(含街道办)和5家国资管理公司资产进行清理,共清理区直国有资产总面积223.29万平方米,占全区国有资产总面积的48.2%。其中:区直行政事业性国有资产50.45万平方米;区直经营性国有资产资产172.84万平方米,占全区国有资产总面积的37.3%。

数据表明全区行政事业性国有资产占绝对比重,经营性国有企业资产亦不容小觑。

根据《遵义市2019年统计年鉴》和《数说遵义70年》等资料获悉,全市国有资产相关产业经济份额大,贡献足,对区域发展增添不懈动力。一是国有经济份额较大。在全市地区生产总值中,国有经济份额占52.38%,非国有制经济份额占47.62%,国有经济在区域经济发展中份额较大。二是国有经济投资比重较高。国有经济固定资产投资总额占全市固定资产投资的78.2%,非国有制经济固定资产投资仅为21.8%。三是国有企业经济税收贡献明显。国有经济税收收入占全市内资企业税收总额的64.4%,非国有制经济税收收入占全市内资企业税收总额的36.6%。四是就业吸附力较强。国有经济企业职工人数占全市在岗职工(含劳务派遣)总人数的62.2%,非国有制经济企业职工人数占全市在岗职工总人数的37.8%。

从县(区)国有资产概况,以及全市国有资产相关产业发展看,国有经济份额大,增长快,贡献足。这一巨额资产一方面逐步完善全市基础设施建设,推进经济社会事业进一步积累和发展,另一方面又为如何加强国有资产管理、促进进一步保值增值、将资产转化为资本提升使用效能,为区域经济发展增添发展动力提出了新的课题。

二、国有资产管理使用中存在问题

各级政府及其相关部门严格遵循国有资产管理体制,认真履行管理职责,积极推进改革创新,为保障行政事业有效运转和国有资产保值增值发挥了重要作用。但调研也发现,对于国有资产管理认识、体制机制、保值增值方面还不够到位,存在“重资金、轻资产”、“重购置、轻管理”、“重融资、轻运营”等现象,亟待研究解决。

(一)国资管理多依赖主体思想认识。当前部分国有资产管理相对粗放,多依赖于使用部门的主观意识。一是存在节约意识不强。贪大求新,资产修复性使用比例不高;旧办公区域、旧用品等闲置自然流失;临时性工作购置新资产,结束后造成闲置浪费。二是市场化不足。缺乏广泛性市场化交易平台,缺乏公开透明外部有效监管渠道;三是时间成本预估不足,有的租期长、租金低,存在租期30年、50年合约且为固定价,租金低于目前市场水平。四是主体责任难落实。处置程序繁琐,令行难执,可操作性不强。一方面资产处置需经过申请、审核、逐级审批,多方审核查验等过程,程序繁琐,对处置小旧资产时不太适用;另一方面对仍存在部分使用价值,但在昂贵的评估交易费用才能挂牌交易的前提下,有时得不偿失,价值回收率较差,影响资产处置,也影响单位部门及时处置老旧资产的积极性主动性,主体责任较难落实。

(二)体制机制统筹发展衔接不到位。一是资产管理与预算管理衔接不够。资产的“存量”管理与“增量”预算管理在统筹协调上,还未形成有机统一的整体。一方面缺乏国有资产存量、分布、结构、运营和效益基本情况的收集、汇总、检索和分析的综合性的国有资产财务监管平台,需要政府组织清资核产专班专项开展摸排清理家底;另一方面国有资产配置预算的编制工作在全国仍处于起步阶段,面对标准不够清晰的现实,要推进存量、增量协调推进显然较为困难。二是资产调剂共享缺乏有效机制。随着区域经济快速发展,国有资产种类、规模的不断增加。一方面本级政府部门单位间资产有调剂、共享需求,但在实际工作中,主体部门过多强调对资产“单位占有、使用和支配”的权利,调剂使用、共享共用推行困难,如办公用房有富余的单位或闲置或出租,不足单位向外租赁办公用房等;另一方面部分单位资产归属中央、省级部门,跨层级、跨部门、跨单位调剂的难度较大,且主管部门和本级政府在资产管理中,强调“分级监管”,管理面狭窄,仅关注本部门、本级所属资产的监督管理,对整个系统和区域内国有资产配置状况和管理情况了解和关注度不够。三是管理评价考核机制尚未有效建立。从调研情况看,国有资产的管理评价不够全面,特别是行政性事业国有资产方面,未建立可衡量的评价指标。对于如何科学、量化评价国有资产保障高效履职,比如满足群众基本公共服务需求事业性资产,仅有简单的既定政策目标显然过于宽松,如何去量化考核还需要深入研究。

(三)基础性工作还有待进一步完善。一是信息化建设比较滞后。目前的资产管理信息系统数据衔接不够,数据共享水平低,信息孤岛问题突出。在不同部门之间,统计口径不一致,归口不明确,错报漏报,偏差严重。二是产权管理基础薄弱。从调研情况看,存在资产登记、变更、注销、处置、盘点不及时,资产核算不准确,家底不清。如项目工程完工后不及时决算,存在已交付使用多年,仍为“在建工程”。三是资产动态调整机制尚未有效建立,难以有效监管。一方面缺乏资产配置的标准化体系,使用单位、审批部门、审计部门等都缺乏相应依据,难以统一监管。另一方面资产的性质定位、政策目标定位致使资产调整困难。如行政性国有资产、公益性国有资产多讲沉没成本;而实际上,在合适的条件下,也可转化或承担经营性国有资产提升资产使用效率,应当促进保值增值。

(四)经营性国有资产重整合轻运营。国有资产管理是以资源整合为切入点,以保值提效为目标,在整合置换中盘活存量资产,提高资产效益,增加财政收入。目前地方政府主要以整合融资为目标定位,对把资产做大做强,扩大再生产的关注度相对较弱,造成部分经营性国有资产效益的不经济。当前,部分国有资产的监管水平低下,存在权属不清,责任不明等不良现象,转换成经营性资产时,相应转移手续办理困难,造成后续经济利益明确等产生一定难题。除此之外,资产的最终收益权划分合理性还有待进一步完善。

三、盘活国有资产重塑战略优势

今年来,习近平总书记反复提到“新发展格局,重塑优势的战略选择”。在当下全球疫情叠加经济衰退的大环境下,重塑国内市场主导国民经济循环特征将会更加明显,经济增长的内需潜力会不断释放。要扭住扩大内需这一战略基点,抓住关键,抓住重点,并以深化改革和更高开放市场为动力,增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力。国有资产占据区域经济发展的半壁江山,在关键时期要为未来经济社会发展引领新方向,增添发展底气和动力。

(一)强化国有资产管理意识。国有资产是全体人民共同的宝贵财富。一方面要加强行政事业性国有资产管理思想认识,提升国有资产管理水平。要切实履行好管理职责,增强管好国有资产的责任感和使命感,强化财政部门综合管理职能和主管部门的具体监管职能,进一步落实占有使用国有资产的单位主体责任,实现国有资产的有效管理。另一方面要树立“大资产”管理理念。要将国有资产管理纳入社会事业发展全局通盘考虑,在目前政府分级监管的基础上,要加强事业发展顶层设计和区域统筹规划,逐步形成区域层级横向监管与行业纵向管理相结合的网格化管理模式。充分发挥政府作为管理者与国有资产所有者“两者合一”的优势,强化产权意识、责任意识、效率意识,增强国有资产使用效率。

(二)加强基础管理摸清底数。一是要不断完善资产管理制度。合理配置资源,强化管理监督,做到管理使用机构、人员、责任相适应,履行维护资产安全责任到位,提高资产使用效率。二是强化基础性标准的建立统一。从管理制度上切实堵塞管理漏洞,完善资产配置标准、统一核算标准和方法,配置与预算相结合,确保资产核算信息真实完整。三是妥善解决资产权属不清。要深入调研,划清责任,分类处理,做到责任明确、处理恰当。规范资产权属管理,落实好定期清查盘点制度,做到实物清楚、数据准确,在此基础上对产权进行全面确认登记,切实摸清家底,提交一份明白账。

(三)完善国有资产补充机制。当前资产占有使用单位内控制度不完善,配套制度还不健全。资产使用和管理缺乏有效的绩效评估机制,有效统筹使用资产的力度不够,对盘活存量、用好增量缺乏通盘考虑和具体措施。一是要坚持资产存量管理与增量预算管理有机统一,坚持资产存量管理与增量预算管理并重的运行机制,坚持规范资产配置、使用、处置、收益全生命周期管理,以存量制约增量,以增量调节存量。二是进一步健全完善资产使用管理责任制。应建立健全资产管理责任、配置使用(经营)、处置、效益评价的管理机制,坚持产权登记主体和使用管理主体一体化,做到责任明确、权责一致、规范管理。三是建立健全资产调剂使用、共享共用机制。要及时总结及探索建立“公物仓”的有益经验,建立机制推进资产的调剂使用、共享共用。建议创造条件搭建统一开放的资产共享平台,既可满足大型活动、临时办事机构等资产使用需要,也有效调剂超标准配置、低效运转或长期闲置资产,避免重复配置和闲置浪费,推进资产集约高效使用。研究建立跨地区、跨部门的资产共享、调配机制。研究建立规范的共享共用激励机制,充分调动各部门、单位的积极性。四是以本次国有资产清资核产为契机和抓手,加强国有资产管理相关权能配置,统一思想认识,促进分工合作、协调联动的工作机制,做到权责明确、标准科学、管理规范、监督到位。五是建立管理评价指标体系,形成考核评价和问责机制。按照党中央关于全面实施绩效管理的要求,坚持社会效益优先,以满足群众基本公共服务需求、实现特定政策目标为导向,测评各项社会事业发展成效,同时兼顾投入产出分析,评价经济效益。以评价指标为基本抓手,进行国有资产管理考核评价和问责,形成有效激励约束,同时建立国有资产盘亏处置机制和赔偿机制。

(四)政企携手共建盘活资产。一是政府要加快建设统一的全口径国有资产数据库和管理信息共享平台。做好与预算决算管理等财政部门其他信息系统、相关部门的内部资产管理信息系统的有效衔接,形成统一规范的“一张网”,借助云计算、大数据等信息技术,进一步提升国有资产管理的智能化水平,为推进相关改革发展提供技术支撑,时刻掌握国有资产的存量和增量动态,为优化布局结构、合理调剂使用提供依据。二是构建综合性大资产管理平台。在国有资产数据库和管理共享平台的基础上,资产管理平台整合、调配可经营资产,以整体打包,划拨过户、授权经营或参股等形式注入资产投资运营公司,并加强对所授权的国有资产监督。三是资产投资运营公司在行使管资产的经营、开发、融资、投资职能的基础上,探索更开放的市场化运作模式,真正发挥使国有资产保值增值的目标。一方面要探索突破区域、所有制和经济形式的限制,以开放的心态积极主动地吸引国内外的大公司及著名品牌与国企进行合资合作,有潜力的产业甚至主业吸引社会资本参与,利用其资本、产业实力和技术、人才、管理以及营销等方面的优势,通过产权转让、增资扩股、合资合作等形式,逐步实现股权多元化,彻底转换企业经营机制,建立科学决策、高效执行、有效监督、相互制衡、规范运转的体制机制,提高企业活力。另一方面充分运用资本市场,提高国有资产资本化、证券化水平。借助上海等地推进国有资产资本化、资本证券化先进典型经验,坚持发挥市场配置资源的基础作用,坚持发挥企业作为市场主体的积极性、主动性,化解传统国企的资产固化、人员固化、投资固化,积极拓宽多层次、多元化直接融资渠道,推动上市融资、私募股权融资等创新手段实现存量及流量资产证券化;同时通过“收缩”和“集聚”战略,收缩战线、集聚于区域性的主导优势行业,实施市场化重组联合,谋划国资国企上市融资,推进更优质的国有资产证券化。

(五)推动混改探索资本合作。要深化混合所有制改革,推进建立国有资产市场化的经营机制,激发企业活力。当前国资企业/平台公司的管理痛点体现在资产大体量、权属复杂;体内循环,运营效率不高;国资监管合规诉求;经营管理相对粗放;经营风险不受控;资产去化难题等六个方面。通过调研,上海作为国家区域性国资国企综合改革试验点,在重点环节取得突破和成效。一是提升资产管理的经营理念。优化国有资产布局的关键,在于切换思维模式,从资本视角重新审视收益回报;综合考虑市场需求、政策红利及资源能力等因素,进行合理的投资布局。资产管理是一项系统性工程,企业需要从顶层设计出发,进行认知升级、组织重塑、精益管理、数字赋能等一系列管理创新与改造。投:优化国有资产布局调整,加强战略规划。融:积极探索创新,自力更生拓宽融资渠道。管:加强国有资产监督管理,从盘点到盘活。推:推动国有资本证券化,助推业务新发展。二是多层次多形式探索。从调研看,上海在混的形式方面做了很多探索,通过引入其他社会资本与国有资本进行混合,混的面已经很广了,在改的方面也在积极探索尝试,包括完善公司治理、强化激励约束机制、建立职业经理人制度、建立区域化经营机制等。三是以疫情为契机探索与民企合作方式。如何破除疫情对社会经济影响,尽快让国民经济恢复元气?在这场战“疫”中,国企、民企相辅相成,生动诠释了坚持基本经济制度、坚持“两个毫不动摇”的生机和力量。随着疫情的趋于平稳,国企民企共克时艰。通过混合所有制改革等多种途径整合,国资企业主动支持中小企业,在减免商户租金等扶持企业渡难关的基础上,协助打通供应链,保障民生供应畅通,加强产业链合作,开拓渠道,高度重视保护中小企业、保护产业链和供应链等产业生态,激活蛰伏的发展潜能。四是国企混改可进一步向民间资本开放,有助于增强市场信心。国有大企业发挥产业价值链条带动作用,整合资源、创造平台,民营企业提供竞争环境、市场需求,通过两者的相互补充发展,向着大中小企业血脉相连、命运相依的生态发展。五是深化混合所有制改革。深入推进混合所有制改革,打破股权结构限制,进一步优化企业股权结构,建立健全现代企业制度;推进市场化选聘经营层,深化薪酬制度改革,建立与考核评价相联系、风险责任相挂钩的薪酬体系;提升企业核心竞争力,建立以创新为导向的绩效考核体系,掌握和突破关键核心技术,引进培养高素质的人才。

(民建遵义市委课题调研小组成员:陈俊英、石晓莉、雷世忠、任中秋、舒明、张华峰执笔人:张华峰  遵义市播州区统计局综合科科长)

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